关键词：电子政务 SOA BPM
1 引言
联合国公共经济与公共管理局与美国公共管理学会曾发表了一份联合报告，对联合国190个成员国的电子政务（E-Government）建设情况进行了调查研究与分析比较。该报告将各国电子政务的网站建设划分为五个阶段，第一阶段为起步阶段，即开通政府网站，发布静态信息；第二阶段为提高阶段，即网站增多且相互链接，发布动态信息和专业信息且经常更新，提供检索功能和相关Email地址；第三阶段为交互阶段，即网站信息定期更新，可下载表格申请材料，可通过电子邮件和网络与政府官员交流，可检索专业数据库；第四阶段为在线事务处理阶段，即在线事务处理，数字签名被广泛使用，信息安全得到保证；第五阶段为无缝链接阶段，即在线服务完全整合，日常业务转移到网络空间。
按照联合国对电子政务五个阶段的定义，再结合我国电子政务建设的整体情况，我国的电子政务建设大部分还处于第三阶段，即交互阶段，当然部分沿海城市（如上海、北京）的建设水平较高，已经处于第四阶段，即在线事务处理阶段。
2政府实现由“管理型”向“服务型”的转变
2006年3月，国家信息化领导小组在发布的文件指出，服务是电子政务建设的出发点和落脚点，要紧紧围绕服务对象的需求，统筹规划各应用系统的建设，切实提高各级政务的综合服务能力，而服务质量的好坏、服务水平的高低依赖于资源的共享及系统间的高效协作。这就意味着电子政务建设将从资源自采自用向资源共享转变；从重硬件轻应用向深化应用、系统互联互通、业务协同转变；从注重内部系统建设向面向社会提供服务转变；从局部应用向整个网络环境下的信息共享交换转变。
政府要实现由“管理型”向“服务型”转变，不仅仅要通过政务协调、政务立法，还要充分利用先进的技术方法和手段，促进政府职能的转变。
3 我国电子政务的现状与问题
传统的电子政务系统主要针对各部门自身的业务需求来实现，造成应用系统独立建设、缺乏统一的标准，各个部门自成体系的应用现状。信息资源分割严重，信息孤岛大量存在，资源获取与可用性差，信息交换共享十分困难。
电子政务的建设是一个系统工程。它涉及资金、技术、应用意识等各个方面的问题。我国的电子政务经过多年建设，在信息化方面打下了坚实基础，然而也产生了三个典型的问题。
首先，信息技术应用、系统建设总体水平比较低，区域之间电子政务存在应用水平的差距，各地电子政务的应用差异导致了“数字鸿沟”。发达地区的电子政务的应用的水平比较的高，而欠发达地区电子政务的应用水平较低。同时，各地的电子政务的用户水平也存在着差异，有的政府网站形同虚设，基础网络平台建设薄弱，更谈不上有效应用，这也阻碍了电子政务的深化应用。
其次，流程管理应用不足，导致电子政务应用服务的灵活性不够。电子政务的基本内涵就是要构建一个电子化的虚拟机关，使得政府的信息交流通畅及服务的流程化，而不是传统的经过层层关卡书面审核的作业方式。然而，目前电子政务建设重“电子”轻“政务”的现象依然严重。据统计，目前所有电子政务工程项目支持网上申请、签报等工作流管理的只占6.4％。
再次，普遍存在着“纵强横弱”的现象。所谓“纵强横弱”就是部门的系统比较强，横向的互联互通存在着局部的“信息孤岛”，电子政务还停留在局部应用。信息孤岛使得各部门之间的各种系统难以兼容，信息资源难以共享，相互封闭、互不相通，不仅浪费了大量的财力和时间，而且大量的信息资源不能充分发挥应有的作用。究其原因，缺乏电子政务统一标准，是产生这些“信息孤岛”的主要因素。
我国电子政务需要在发展中解决，解决这些问题也就是电子政务今后的发展方向。面向服务架构（Service Oriented Archetecture,SOA）的应用为突破信息孤岛、整合信息资源、协同政务应用、缩短开发周期、降低开发成本提供很好的解决方案。
4 政府要提供哪些服务
从服务受众对象类型的角度讲，政府要提供以下五个层次的服务，即面向单位内部的服务、面向兄弟单位的服务、面向上级部门的服务、面向下级部门的服务、面向社会公众的服务。从技术的角度来讲，在“服务型”政府建设中，可把政府资源视为服务，覆盖政府信息化的各个层面，主要包括信息资源服务、能独立完成某功能的服务、跨单位的协同服务、面向上级管理部门的决策服务等。
近年来，各级政府部门针对业务需求建立了一大批电子政务应用系统。由于这些系统由不同的软件开发商开发实施，不可避免出现不同的软硬件平台、不同的技术架构及开发模式。这样直接导致各信息系统之间难以实现互联互通、互操作。尽管通过EDI或EAI可以进行系统集成，其效果距预想的差距甚远，并且随着信息系统的不断建设，其实施部署的难度越来越高。这就要求通过提供统一的标准的面向各层面的服务来解决诸如突破信息孤岛、整合信息资源、协同政务应用、缩短开发周期、降低开发成本等一系列问题。
5 SOA的核心是服务
面向服务架构（Service Oriented Archetecture,SOA）是软件工程发展的一大创举，是促进软件产业由产品,特别是电子政务软件产品向软件服务转变的技术基础，它以服务驱动为核心，将现有的零散的软件功能包装成具有互操作性的标准服务，按照业务需求连接资源，实现服务的快速组合和重用，保证应用高度的扩展性和灵活度，以适应不断变化的业务需求。
SOA的常见定义：“本质上是服务的集合。服务间彼此通信，这种通信可能是简单的数据传送，也可能是两个或更多的服务协调进行某些活动。服务间需要某些方法进行连接。所谓服务就是精确定义、封装完善、独立于其他服务所处环境和状态的函数”。美国Gartner则将SOA描述为：“客户端/服务器的软件设计方法，一项应用由软件服务和软件服务使用者组成……SOA与大多数通用的客户端/服务器模型的不同之处，在于它着重强调软件组件的松散耦合，并使用独立的标准接口”。SOA要求系统资源之间灵活的松散耦合关系，通过开放的标准支持，以服务作为应用集成的基本手段，跨越不同的软硬件平台，实现资源的重复利用和整合，达到系统资源间的互联互通的目的。
SOA技术架构强调统一规划、统一标准、统一平台、统一管理，以需求为导向，以业务服务为焦点。所有服务以松散耦合的状态存在于系统之中，可以随业务需求的变化，快速组合成跨单位、高协作、高应急能力的应用系统。采用SOA的技术架构和技术理念，一方面深度满足用户的业务需求，另一方面解决了政务系统项目的重复建设问题。
基于SOA架构特性，对局部应用的改进和发展不再受原有技术与架构限制，对需要复用的数据和应用，通过封装为可灵活复用的服务形式，在不影响其他资源情况下，灵活、快速地组合并优化原有异构政务应用，从而便于动态构建业务，通过不断优化政务协调工作流程，提高工作效率、服务效率和服务质量。
7 BPM驱动SOA架构下的电子政务系统
业务流程管理（Business Process Management,BPM）主要是在工作流(Workflow)技术和企业应用集成(EAI)技术基础上发展起来的，这两种技术由起初的各自独立发展，到现在的相互融合，形成了新的BPM整体解决方案。BPM是对业务流程进行持续不断地规范管理的过程，是一个持续性的活动，这里的活动可以是一个人工作业，一个服务，一个接口，并实现其资源间的连接。但是,BPM有别于传统的工作流,它能实现人到人、人到系统、系统到系统的流程，真正实现人、流程和信息的有效整合。这样一来，不仅达到业务流程的自动化，而且使业务流程与业务规则分离，减少因业务流程的频繁变化对应用系统的影响。
电子政务并不是政务在网上的简单翻版。如果忽视政府业务流程管理，将无法真正提高服务质量，改善政府职能，提高政府的执行力的目标。
从BPM与SOA技术角度上看，BPM与SOA的融合也具有先天优势。BPM与SOA技术具有以下相似点:
1.BPM应用范围广泛，需要完成因事件触发的任务，此特点正与SOA的松散耦合特点相吻合。
2.BPM适应多部门、多区域、跨平台的协同。在此中环境中网络环境的安全性可由SOA技术构架中的WS-Security、LDAP(Lightweight Directory Access Protocol-轻量级目录访问协议)、PKI(Public Key Infrastructure-公钥基础设施)架构和数位签章等机制来完成。
3.BPM系统构成元素繁多而复杂，包含分布于各模块的业务逻辑和业务规则。而SOA可以看作是B/S模式、XML/Web Service技术与管理软件的延续。当前多数SOA环境能提供系统管理工具，协助管理SOA架构下软件的安装、部署、启动等。目前能够实现SOA的产品包括:Microsoft Biztalk Server, webMethods Business Integrator, IBM SeeBeyond, TIBCO和Vignette。在SOA提出以前，大部分BPM产品在流程图中采用自定义流程逻辑。
4.BPM的实施往往从最简单的开始，逐渐提升为复杂的系统。而SOA模块化的特性正好吻合了此特性。
在SOA和BPM联合发展的浪潮下，首先要明确的是，BPM与SOA的本质是截然不同的：SOA是一种架构方法，BPM则是一组流程协调管理理念。没有SOA之前，BPM产品已经出现并成功应用。BPM的主要应用场合有如下几点：
1.通过BPM实现政府业务流程自动化。这是业务流程自动化(BPA)的概念，BPA按照业务需求自动化流程，这在政府业务流程中非常常见。
2. 通过BPM实现整合电子政务应用系统，实现异构系统之间无缝交流。这涉及到EAI的概念，但是其实现方法和EAI技术是完全不同的。
3. 政府业务流程建模分析。这是BPM的核心，在详细了解业务流程划分之后，用全局的视角，对流程进行梳理，并给出业务流程全局图。
4. 政府上级部门对下级部门的流程监控，实现业务流程持续改进。业务活动监控需要通过业务流程全局图，分析业务流程效果和效率，提供业务流程优化的方向，实现业务流程不断规范化。
5．需要对政府业务流程进行优化重组，并借助信息技术，用以减少业务的复杂性，使业务流程达到最大合理化。
在上面描述的BPM的应用场合中，每个都和SOA有千丝万缕的联系。从技术层面看，BPM和SOA结合的方法可以帮助用户实现更多的功能。在SOA架构中，BPM与非BPM下的旧式工作流相比有如下的不同：
1.跨组织的业务流程描述。在工作流系统，经常会发现不同单位、不同组织部门的业务流程采用不同的描述方法。这种情况在垂直关系的政府部门之间尤为明显，影响了各业务单元的业务协作。而BPEL作为BPM标准的跨组织的业务流程描述语言，可以很好避免了各政府部门之间进行业务交流和沟通时障碍。
2.统一的流程架构。单位内部从单一管理主题出发进行设计的工作流，通常缺乏对整体业务的总体考虑，局限于本部门或者本业务的业务需求，各部门和各管理专题之间的流程无法衔接，信息的共享和传递困难，存在大量流程断点。而BPM在流程之间进行衔接、协调，避免了流程孤岛的产生。BPM的目标是形成端到端的流程体系，提高整个业务流程运行的效率、质量。
3.无“甲方优势”现象。如果用一般的工作流系统做接口，我们发现一个有趣的现象，就是服务提供方的“甲方优势”现象。通常，一个工作流系统要和另外一个已经存在的系统做接口，工作流系统是有求于已经存在的系统，也就是已经存在的系统有“甲方优势”。这样，工作流系统就必须按照已经存在的系统的技术规格来实现，离“跨组织的业务流程描述语言和工具”就越来越远了，更不用谈“业务流程管理”。而BPM是在“工作流系统”和“已经存在的系统”之间建立了一个公平的约定，不存在“甲方优势”。
4. 政府业务流程的持续优化改进。由于工作流系统的存在，相关的业务人员通常已经忽略了系统内嵌并固化的业务流程，业务部门对信息系统内嵌的流程缺乏直观认识和关注，工作流系统的改进非常复杂，更不要谈什么持续改进了。但是BPM实现业务流程与业务逻辑的分离，可以帮助业务人员密切关注信息系统的业务流程与其他业务流程衔接关系，成为提高整体流程运行效率的最主要因素。
5.BPM的本质是SOA。SOA是创建更灵活的系统基础架构的架构方法，而BPM是一套协调的业务流程活动。SOA使用户可以轻松完成将业务流程连接到基础系统的任务，从而节省时间和IT资源。与之相比，将业务流程嵌入到传统的应用通常要依赖大量不同的专有技术。而且，在采用SOA的同时应用BPM，可以促进SOA组件的再利用，从而最大程度地降低业务流程本身的复杂性。
6.BPM是具有前瞻性的。要实施BPM，一定要树立流程战略、流程设计、流程实施和流程监控的循环管理理念：从发展战略出发制定流程的战略，将战略指标分解为流程的目标体系,通过流程实现战略落实；根据流程战略进行业务流程的梳理、设计和优化；通过组织结构和信息系统的调整来实施业务流程；通过流程规范管理和流程监控，对流程执行情况进行监控；根据结果调整业务流程设计。
图1：BPM和SOA架构下的电子政务系统(略)
8 案例分析
略
9 结束语
BPM和SOA已经联合为相映生辉的状态，应该从战略高度针对政府的业务流程进行梳理、分析、规划，在BPM流程分析基础上，持续改进，识别出最有价值的业务流程模型去实施SOA；在SOA基础上，逐步积累，更加深入广泛地推广BPM应用。而合理采用融合SOA和BPM的电子政务软件产品，会带来事半功倍的效果。